老龄化是目前人口发展的重要趋势，我国已于2021年进入中度老龄化社会（65岁及以上老年人口占比14.2%），到2024年末，全国常住人口数量为140828万人，其中65岁及以上老年人口数量为22023万人，占比15.6%。相较于2021年，全国人口数量减少了432万人，老年人口增加了1967万人，老年人口占比上升1.4个百分点。积极应对人口老龄化是人口高质量发展的重要组成部分，已经上升为国家战略，是关系经济和社会发展全局的重要工作。老龄化应对有着内在和共性的规律，研究人口老龄化先行国家的养老模式，可对我国养老服务发展提供经验借鉴。
图片来源：数据来自国家统计局，北国咨绘制
图1 2010—2024年全国65岁及以上老年人口规模及占比情况统计
一、老龄化先行国家养老模式特点
（一）美国：社会养老组织结构完善，市场化养老资源成熟充裕
自20世纪60年代开始，美国逐渐步入老龄化社会，2011年65岁及以上老年人口已占总人口的17.4%。作为最早进入老龄化社会的发达国家之一，美国拥有较完善的社会养老组织结构，养老服务市场化程度高。
1.以企业与个人养老金为主体的三支柱养老金体系
美国在养老保障体系上采用的是典型的三支柱养老体系。第一支柱是以社会保障计划（OASDI）的设立为标志，由政府提供的强制性联邦公共养老金体系。第二支柱是雇主养老金计划（401K账户），由雇员、雇主共同缴费建立，由雇员选择定期存款、股票基金等方式投资。第三支柱则是由户主自行管理，风险自负的个人养老金账户（IRA账户）。从结构上看，第一支柱养老金覆盖了超过90%的65岁以上老年人口，但资金规模占比不足7%，第二和第三支柱养老金资产总占比超过93%。养老体系市场化运作的介入减轻了政府养老压力。
2.养老机构以大型养老社区为主，商业化程度高
美国的养老服务模式中，机构模式出现最早，商业化程度高，但后续出现的基于社保的社区和居家模式也日益受到青睐。机构模式以独立养老社区为主，商业化运作，提供活力成人社区（ILC）、持续照料退休社区（CCRC）等多元化养老场景，满足不同护理服务需求。养老社区通常由地产开发商、专业养老地产运营商参与运营，以成立投资信托基金的方式减轻总资产模式下前期资金投入以及后期运营的压力，已形成了完整的融资、建设、运营专业体系。
图片来源：《国际养老产业模式比较与金融支持分析——以美国、日本、新加坡为例》，国际金融，2025-01
图2 美国五大养老服务运营模式情况
（二）日本：完善的立法和制度保障，支持老年人就业创业
1970年，日本65岁及以上人口占比超过7%，正式进入老龄化社会，日本总务省的数据显示，截至2024年9月15日，65岁及以上人口占比已达29.3%。在应对人口老龄化问题上，日本经历了漫长的探索历程，其经验具有重要的借鉴价值。
1.完善的立法和制度保障
为应对和解决老年人生活、工作、福利、保障等方面问题，日本政府不断加强和完善立法。1961年《国民年金法》颁布，养老金政策开始实行；1963年制定实施的《老年人福利法》，成为“老年人宪章”，首次将老年人福利的权利与义务以法律形式加以规定；1982年，颁布实施了《老年人保健法》，将医疗与保健事业作为两个独立的体系，注重两者之间的协调平衡关系，强调老年疾病以预防为主，关注健康管理、疾病预防等保健事业。三部法律作为三个重要支柱，支撑起日本老年人养老、福利和保健护理的制度框架。
2.完善的社会保障体系
日本的社会保障体系包括劳动保险、医疗保险、养老保险、介护保险等。2000年日本颁布了《介护保险法》，开始建立独立的长期护理保险制度，强制规定国民从40岁开始缴纳介护保险，有效重组了“老人福祉”和“老人医疗”两大体系，对保险对象的范围界定、认定程序、筹资结构、中央地方分权，服务机构、服务内容等方面进行了明确界定，在为老年人提供全面的护理服务和经济支持的同时，也减轻了医疗系统的压力。
3.老年人就业创业支持
日本着重鼓励老年人就业创业，以应对人口老龄化带来的社会负担。1971年《高年龄者雇佣安定法》出台，2013年对《高龄者雇佣安定法》进行了修订，并制定了《继续雇佣制度》，规定企业有义务废除对招聘年龄的限制，政府对实现老年人再就业企业给予奖励。2021年，日本再次上调延迟退休年龄标准至70岁，进一步提升老年人的社会参与度。在老年人创业方面，一是对创业者给予直接补贴，以进一步激励低龄老年人创业。二是建立老年人创业融资制度，降低老年劳动者创办公司的门槛，规定可以取消老年人创业过程所需贷款的贷款保证，并适当给予贷款利息和手续费优惠。三是在业务咨询、创业政策指导和资金援助等方面提供帮助。
（三）新加坡：政府主导，个人、家庭和社会共建的养老模式
新加坡是亚太地区人口老龄化速度最快的国家之一，根据2023年新加坡人口简报，65岁及以上人口占比从10年前的11.7%上升到2023年的19.1%，预计到2030年将达到24.1%。新加坡政府尝试倡导“乐龄”养老，推行以强制储蓄为原则的中央公积金制度，探索推进智慧养老应用等举措。
1.政府在养老服务领域起主导作用
首先，在立法方面，1995年的《赡养父母法令》规定子女具有赡养父母的法定义务，成为第一个为此立法的国家；1999年颁布《老人院法令》，对老人院的设立、标准、审核和管理等问题作出了明确规定，以监管养老机构运作；2019年的《终身护保及长期护理保险法案》，通过立法推出强制性的终身护保计划；2020年制定了《医疗保健服务法案》，旨在适应远程医疗、家庭护理等新兴医疗模式，侧重医疗机构服务标准和机构监管。其次，在监管方面，2011年的《预先护理计划道德规范指南》及相关手册，通过规范化流程鼓励医疗与居家安宁疗护、社区护理服务结合；2014-2015年的《疗养院服务标准》《社会照护中心服务指南》和《居家养老服务指南》，致力于形成养老服务质量标准体系。最后，养老服务建设方面，政府采取家长式执证，为老年人提供普惠性或限制性资金补助，全面担负托底责任，尤其为低收入家庭提供养老护理或医疗保健补助等。强调家庭应承担主要的养老服务供给责任，倡导以家庭为基础的居家养老服务。
2.养老保障体系以中央公积金制度（CPF）为核心
新加坡于1955年开始实行中央公积金制度，强调个人账户的纵向积累，是一种完全累计型的强制性养老储蓄计划。由中央公积金局集中管理国民缴纳的社会保障费，并建立统一运营的基金。每位参与者设置四个账户，包括普通账户、特别账户、医疗账户和退休账户（满55岁后，普通账户和特别账户的存款将转移到退休账户），主要用于养老金、医疗保险、购买房产、退休投资、家庭保障。参与者从有工作收入的第一个月开始，就要强制缴纳37%的收入（雇主与雇员共同缴纳），55岁之后，缴纳比例梯次降低。在2000年新加坡65岁以上的老龄人口首次突破7%，政府在次年推出专门为养老退休储蓄设计的补充养老金计划（SRS）鼓励私人养老金发展，但发展相对缓慢，新加坡的养老体系仍是以中央公积金制度为绝对主导（占比超过90%）。
二、老龄化先行国家养老模式及对我国的启示
（一）推动基本养老服务均等化，坚持政府引导和发挥监管作用
构建老年友好社会需要政府和社会的积极作为，坚持政府主导。一是加快养老服务法律制度体系建设。尽快出台上位法，完善纲领性政策文件，以充分发挥其保障、监督、规范、协调作用。《养老服务法》目前被列为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”，正在加快研究和制定。二是强化政府主导协调作用。明确政府在养老服务供给中的角色定位，充分指导社会多元主体，促进养老服务内容方式的互补和结合，推动形成养老服务质量标准体系，对养老服务进行监管。三是发挥托底保障作用。探索向全体老年人提供方便可及、城乡均衡、适度均等的基本养老服务，保证基础性、普惠性、兜底性养老服务供给，建设广覆盖、保基本、可持续的基本公共服务体系。
（二）探索市场化保障机制，构建多层次养老保障体系
一是进一步支持发展个人养老金。为解决社会保障资金的不足以及满足人们多层次、多样化的养老保险需求，需进一步完善政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金制度，实现以基本养老保险为基础、企业年金、个人养老金为补充的“三支柱”养老保险体系。二是全面推行长期护理保险制度。我国自2016年开始组织开展长期护理保险试点工作，目前制度试点扩大到49个城市。在试点城市服务运营经验的基础上，进一步建立健全各方合理分担的筹资机制，完善长期护理保险的各项服务管理机制，有效推动长护险全面落地。
（三）强化“老有所为”的健康老龄观，支持老年人社会参与
强化“老有所为”的制度保障，探索研究老年人才相关的社会保障、薪酬待遇、职称延续等方面问题，开发老年人力资源，创造多样化、个性化就业岗位。建立银发人才基层联系点，积极搭建“银发人才库”等，提供职业介绍、职业技能培训和创新创业指导服务，保障老年人劳动就业权益和创业权益，实现老年人才的潜力与价值。
作者介绍
刘颖慧
中级经济师
长期专注高精尖产业领域，近年来重点参与了区域高精尖产业发展政策以及数字经济、氢能、储能等领域专项政策研究以及首批市级两业融合示范园区建设、小米智能工厂建设等重点项目咨询工作。
编辑：张 华
审核：刘 敏
