固定资产投资项目节能评估和审查制度（以下简称“能评制度”）是我国节能管理制度体系的重要组成部分，是提高项目能源利用效率、从源头上减少能源浪费、控制碳排放的一项重要制度设计，在推动绿色低碳发展中发挥着不可替代的作用。我国作为发展中国家和碳排放大国，要实现“双碳”目标依然面临着诸多挑战。本文基于北国咨多年来从事节能审查相关工作经验，旨在通过梳理能评制度的发展历程与成效及其在“双碳”战略中的定位，探讨分析如何通过制度创新和技术赋能进一步释放能评工作的政策红利，助推“双碳”目标实现。
一、发展历程与成效
——法律基础奠基（1986年）
节能审查制度的发展源起20世纪80年代，并随着改革开放和能源管理体制改革逐步建立完善。1986年，国务院发布《节约能源管理暂行条例》，从国家对能源实行开发和节约并重的方针出发，为实现合理利用能源、降低能源消耗，从各个方面和环节规定了节能的措施。我国首次在法律层面确立了节能评估的概念。
——配套法规细化（2006年—2010年）
2006年4月，《中华人民共和国节约能源法》修订，明确将固定资产投资项目节能评估和审查纳入法律范畴，标志着能评制度的法制化。2010年9月，国家发展改革委出台《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（6号令），构建了能评制度的基本框架和实施细则。
——制度完善与深化（2016至今）
2016年11月，国家发展改革委发布《固定资产投资项目节能审查办法》（44号令），对审查范围、程序和权限等作出优化完善，进一步细化审查要求，强化了能评的约束力和可操作性。2017年5月，多部委联合发布《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》，能评审查逐步纳入平台管理，实现线上办理，进一步提高了审查效率和透明度。2023年3月，国家发展改革委修订出台《固定资产投资项目节能审查办法》（2号令），旨在适应“双碳”目标新形势，强化制度效力，优化管理，更好地发挥能评对高质量发展的支撑作用。2025年7月，国家发展和改革委员会发布《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（31号令），建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，加强固定资产投资项目能源消费和碳排放管理，将能评作为落实碳排放双控工作的有力抓手，推动能评制度与“双碳”战略深度融合。
经过不断地发展完善，我国已形成较为成熟的能评制度政策体系和管理框架，在提高能效、抑制不合理能源消费等方面取得了显著成效。当前，能评制度已形成国家-省-市三级审查体系，覆盖了工业、建筑、交通等能源消耗重点领域。对于完成国家“十四五”能源消费总量和强度“双控”目标起到了至关重要的作用。
二、主要特点
一是强调准入控制。能评制度通过设定严格的准入标准和倒逼机制，有效促进了能源利用效率提升和低碳技术推广。在工业领域，能评通过设定行业能效标杆值，推动企业采用先进工艺和设备。以钢铁行业为例，能评要求新建项目达到能效标杆水平，促使企业广泛应用高温高压干熄焦、余热余压利用等节能技术，行业能效水平较2010年提高约15%。在建筑领域，能评将绿色建筑标准纳入审查要求，促进被动式超低能耗建筑、智能能源管理系统等先进技术的规模化应用，据测算可使建筑运行能耗降低20%～30%。
二是强化正向激励。能评制度通过建立能效领跑者制度，形成推动重点行业能效水平整体提升的长效机制。各地主管部门纷纷制订支持实施能效领跑者行动的政策措施，激励企业开展技术创新。浙江省推动创建“绿色工厂”标杆，实现全省工业单位增加值能耗下降约19%；广东省推广“能效电厂”模式，整合分布式能源资源，提高系统能效。实践表明，能评不仅是管控手段，更是技术创新的有力助推和政策引导的重要平台。
三是突出技术引领。值得关注的是，能评制度在可再生能源和储能技术推广方面的作用日益凸显。多地的能评政策要求新建项目配置一定比例的可再生能源，促进了光伏建筑一体化、分散式风电等技术的应用。北京市通过能评推动地源热泵技术在建筑领域的应用，累计实现可再生能源替代常规能源约150万吨标准煤。案例证明，能评制度能够积极有效引导技术创新方向，加速低碳技术的应用进程。
三、面临的新形势新要求
一是需要更加注重碳排放控制。“双碳”目标下，国家将实行碳排放强度和总量“双控”机制，节能审查工作需要从单纯的能耗控制向全流程碳排放管理转变，并构建更加系统化的实施路径。应建立碳排放评价与能耗审查的协同机制，在能评中增加碳排放强度、碳减排措施等评价指标，落实能耗与碳排放双管控。例如，北京、山东等地已在能评中试点开展碳排放评估，要求新建项目提出明确的碳达峰路径或碳排放控制措施。
二是需要更加注重对重点行业领域的差异化管控。对钢铁、水泥等高耗能行业，应实施更加严格的能效标杆管理，动态提高准入标准。同时，应建立能评与用能权、碳排放权交易的衔接机制，允许企业通过市场手段履行节能责任，提高政策灵活性。
三是需要更加注重对可再生能源和电气化替代的引导。建议在能评中设置可再生能源占比最低要求，推动新建项目优先使用清洁能源。例如，江苏省规定工业项目可再生能源使用比例不低于15%，有效促进了当地光伏产业发展。此外，能评应支持能源系统优化，鼓励区域综合能源服务模式创新，提高整体能效水平。
四是需要更加注重数字化赋能管理。建议加快建设全国统一的能评管理信息系统，实现项目全生命周期能耗数据的实时监测和动态评估。例如，深圳市建立的能评大数据平台，已实现对全市重点用能单位的在线监控，年节能率3%以上。智能化监管模式可大幅提高能评的精准性和效率。
四、优化能评制度的几点建议
一是强化法规保障。加快《中华人民共和国节约能源法》修订进度，明确将碳排放管控纳入能评范畴，为制度创新提供法律依据。积极推动节能审查办法上升为行政法规，强化能评制度的法律约束力和执行力度。完善系列配套实施细则，切实保障能评制度规范有效落实。
二是完善标准体系。建议制定分行业、分区域的差异化能效标准，建立与碳中和目标相衔接的动态调整机制。特别是要加快新兴领域能评标准制定，如数据中心、5G基站等新型基础设施的能耗评价方法。参考国际先进经验，引入全生命周期碳排放评价方法，提升能评的科学性。
三是加强协同联动。加强能评与环评、规划许可等审批事项的衔接，推行“多评合一”改革，降低企业制度性成本。建立能评后评估制度，加强项目实际能效的跟踪核查，保证节能降碳措施落实落地。可借鉴浙江省开展的能评“回头看”，完善能评措施执行情况跟踪监察机制，有效解决“重审批轻监管”的问题。
四是引导公众参与。国际经验表明，公开透明的能评过程可显著提高制度公信力和实施效果。建议加强专业化能评机构和技术队伍的培育，提高评估质量。探索能评信息公开机制，引导公众和社会组织参与监督。
作者介绍
陈小玉
咨询工程师（投资）
长期专注固定资产投资咨询领域，深度参与建筑、市政、环资、仓储等领域重大项目评估咨询工作，多次获得全国及北京市工程咨询优秀成果奖。
周圆圆
高级工程师、咨询工程师（投资）
注册造价师
长期专注节能、固定资产投资咨询领域，深度参与节能报告编制、节能验收、建筑、市政等重大项目评估咨询工作。
编辑：张 华
审核：刘 灿
